矿产资源生态补偿还在“摸石头过河” 亟待统一立法

生态矿业与“美丽中国”同行  ——“矿产资源勘查开发与生态保护”学术研讨会侧记  “本来只是一个例行的会议,而且专业性和学术性都很强,原来想将规模控制在三四十人左右,没想到一下子来了这么多人,让我们有点措手不及,担心会务能不能搞好。但是,这也从另一个侧面反映出,地质勘查特别是矿山的环境保护问题已经引起了社会上的广泛关注……”谈起会议的情况,国土资源部信息中心主任韩海青对记者说。  这次主题为“矿产资源勘查开发与生态保护”的学术研讨会,不久前在有名的矿城——内蒙古包头市举行。会议由国土资源部信息中心、内蒙古自治区国土资源厅、中国矿业联合会矿产资源委员会主办。  国土资源部信息中心主任韩海青,国土资源部矿产资源储量司副司长王少波,内蒙古自治区国土资源厅副厅长王杰,中国矿业联合会副会长、总工程师、绿色矿山促进工作委员会会长刘玉强,中国地质科学院郑州矿产资源综合利用研究所所长冯安生,包钢集团公司总工程师李德刚等出席研讨会,并发表演讲。  来自全国各地从事地质勘查、矿山采掘、科研工作及矿政管理的专家学者,以及政府部门的官员,共计120多人参会。他们在研讨会上围绕主题畅所欲言,各抒己见,深入交流。  “因为定位为‘学术’,这次研讨会少有官气。官员们的演讲侧重于介绍最新情况,释疑解惑,解读政策,分析趋势,专家学者们更注意结合实例从理论上进行论述和建言,来自一线的企业家和地勘单位的领导则更注重从实践经验和具体操作上进行推介,提出意见或建议。”
国土资源部信息中心副主任李晓波这样评价。  (一)  节约资源、保护环境是我国的基本国策。从某种意义上讲,节约就意味着保护。节约与综合利用矿产资源是生态文明建设的重要内容,是转方式、调结构的必然选择,也是实现经济社会持续健康发展的内在要求。在主题报告环节中,国土资源部矿产资源储量司副司长王少波着重介绍了近年来国土资源部大力推进矿产资源节约和综合利用的情况。王少波介绍说,近年来,国土资源部对矿产资源节约与综合利用高度重视,采取法律、科教、技术、经济等一系列政策措施,取得了明显成就。王少波将政策措施概括为5句话——  一是设专项,抓典型。2010年,财政部、国土资源部设立了矿产资源节约与综合利用专项。3年来,中央财政投入专项资金95亿元,仅2010年~2011年就带动矿山企业投资超过700亿元,增加产值近2000亿元。开采回采率、选矿回收率和综合利用率平均提高3个~4个百分点,盘活了一批低品位、难选冶等难利用资源,涌现了一大批技术先进、管理严格、节约集约利用矿产资源成效显著的矿山企业和国土资源节约集约模范县(市)。  二是打基础,摸底数。2012年,国土资源部启动了煤炭、石油、铁等22个重要矿产的“三率”调查评价工作。这是新中国成立以来,首次开展全国性多矿种开发利用水平调查评价工作,
是一次重要的国情矿情调查。目前,该项工作的外业调查、数据审核和实地核查已全面完成。初步调查结果表明,我国“三率”指标总体上已达到或接近国际先进水平。  三是定标准,立规矩。国土资源部组织有关省厅、行业协会、矿山企业研究制定了煤炭、金矿等5个矿种的“三率”指标要求,按资源禀赋规定了最低开采率和选矿回收率,并对共伴生资源、尾矿、矿井水等利用提出了明确的最低指标要求。今年,国土资源部又部署开展了油气、铁、铜、铅、锌、稀土等9个矿种的最低利用指标研究。  四是搭平台,推技术。针对先进适用技术信息共享不畅等问题,国土资源部印发了有关通知,制定了经济鼓励等政策措施,建立了先进技术目录发布制度,先后发布了两批技术推广目录和汇编,并与有关行业协会联合召开了两次推广应用先进技术论坛和现场会,受到矿山企业的欢迎,取得较好的推广效果。  五是严考核,明奖惩。国土资源部依法减免了综合利用尾矿、废石(矸石)和低品位矿产资源矿山企业矿产资源补偿费,同时鼓励各级国土资源管理部门加大对节约与综合利用的政策支持力度,在矿产资源补偿费保护项目的立项上对应用先进技术的矿山企业予以优先考虑。  中国矿业联合会副会长、总工程师、绿色矿山促进工作委员会会长刘玉强重点介绍了我国绿色矿山建设的情况。据他介绍,近几年来,我国将发展绿色矿业、建设绿色矿山作为转变矿业发展方式、提升矿业整体形象、促进矿业健康持续发展的重要平台和抓手,按照“规划统筹、政府引导、企业主体、协会促进、政策配套、试点先行、整体推进”的思路,绿色矿山试点工作全面推进。2010年~2012年,国土资源部分3批确定了459家矿山企业作为国家级绿色矿山试点单位,树立了一批开采方式科学化、资源利用高效化、企业管理规范化、生产工艺环保化、矿山环境生态化的先进典型。  我国制定并出台了一批绿色矿业发展的配套政策,如《矿产资源节约与综合利用“十二五”规划》、《关于增强自主创新能力实施科技兴地战略的决定》和《矿产资源节约与综合利用鼓励、限制和淘汰技术目录》。同时,中央加大了对财政专项资金的支持力度,在资源配置和矿业用地政策方面,向绿色矿山建设试点单位加大倾斜力度。据了解,2010年~2011年,国家安排矿产资源节约与综合利用、矿山地质环境治理等专项资金共计近16亿元,惠及130家绿色矿山试点企业。同时,各省(区)也开始着手建立省(区)级的绿色矿山标准和条件,评选省(区)级绿色矿山。绿色矿山评审标准朝着更加细化,更加具体,更有操作性的量化方向发展。  刘玉强介绍,在煤炭、有色、冶金、黄金、化工、建材及非金属等行业,我国形成了一批绿色矿山的先进典型,对矿山建设起到了示范引领作用。  对于如何加快绿色矿山建设,刘玉强建议,对绿色矿山试点单位要按照规划、绿色矿山条件和标准等进行考核。对达到标准要求的,明确给予“国家级绿色矿山”称号;对未达到要求的,限期整改;仍达不到要求的,应取消试点资格。同时,着力构建绿色矿业发展的长效机制。针对当前支持配套政策不完善、涉及面相对较小、支持力度有限的问题,国土资源部应与有关部门一道,力争在税费、财政、资源配置、矿业用地等方面出台一批鼓励政策,逐步构建促进绿色矿山建设的长效机制。建设绿色矿山,矿山企业是主体。因此,要充分发挥好矿山企业的主体作用,促使矿山严格履行企业社会责任,建矿一处,造福一方,搞好企地和谐共建,积极支持和带动地方经济的发展,改善当地人民的生活。  中国地质调查局南京地调中心原副主任、研究员、博士李君浒等从现阶段我国矿山环境管理的基本情况出发,从学者的角度,总结了我国矿山环境政府管理的主要经验与不足,并从管理学角度,对矿山环境政府管理职能履行情况及存在问题进行了剖析,提出了管理创新的对策思路(有关经验本报已进行报道)。  李君浒等也指出,当前,我国存在的矿山环境问题不少,主要表现在体制障碍、机制缺陷、制度缺失、管理缺位等方面。例如,体制障碍导致政府的部分行政管理职能效果不理想;机制缺陷造成政府的部分经济管理手段发挥不充分;管理缺位导致部分政府的管理目标不到位。  李君浒等认为,要解决上述问题,下一步的矿山环境管理就要立足改革,进行管理制度创新。一是充分发挥政府职能的能动作用,促进政府职能的有效汇聚和上下联动,突破政府职能间的壁垒,使之产生“乘数效应”
;二是正确处理政府、市场与矿山企业的关系,充分释放彼此间人才、资本、信息、技术等创新要素的活力,在生态文明建设中实现多赢;三是加快实现政府管理方式转变,规范政府管理行为,实现政府管理的制度创新和服务创新。  (二)  作为会议的东道主,内蒙古自治区国土资源厅副厅长王杰在发言中着重介绍了内蒙古自治区在矿产资源开源节流方面的做法和经验。王杰介绍说,内蒙古自治区一直致力于改善矿产资源勘查开发的投资环境,全面治理整顿矿产资源勘查开采秩序,建立了自治区矿业权交易中心,开放探矿权市场和采矿权市场;重要矿区已全部实现了水、电、路和网络的通畅;凡涉及矿业权的所有审批备案事项全部实行了网上报批,在原来基础上缩短了1/3审批时限,极大地方便了申请人。  据王杰透露,目前,内蒙古自治区正按照“找矿有效率,投入有效益,找矿有激励,地方有收益”的目标,大力推进实施地质找矿“四个一批”工程。“可以预见,这些工程将为内蒙古自治区实现地质找矿的进一步突破,并从根本上改善内蒙古自治区经济的布局,起到不可低估的作用。”
王杰副厅长说。  内蒙古自治区国土资源厅规划处处长刘海明在会上着重介绍了内蒙古自治区绿色矿山建设的情况。据介绍,2010年,内蒙古自治区开始部署国家级绿色矿山建设推荐工作,截至目前,已有20个国家级绿色矿山试点单位。结合内蒙古自治区的实际,该区在2012年2月下发了《内蒙古自治区国土资源厅发展绿色矿业建设绿色矿山工作实施方案》,从2013年起开展了自治区级绿色矿山建设试点单位推荐工作,建立了绿色矿山建设试点数据库。  刘海明介绍说,内蒙古自治区高度重视矿产资源综合利用示范基地建设工作。“十二五”期间,为支持建设单位开展白云鄂博示范基地建设及资源综合利用技术研究,该区专门出台了《关于进一步明确“十二五”期间给予包钢集团财税政策扶持的意见》,明确了从2012年~2016年间对包钢的5条财税扶持意见,针对白云鄂博资源综合利用研发,每年给予包钢5000万元的资金支持。  谈到下一步的工作,刘海明介绍说,内蒙古自治区将用1年~3年时间完成一批示范试点矿山建设工作,建立完善的绿色矿山标准体系和管理制度,研究形成配套绿色矿山建设的激励政策。到2020年,全区绿色矿山格局基本形成,大中型矿山全部达到自治区级绿色矿山标准,并基本达到国家级绿色矿山建设的要求;在“十二五”末,完成2处~3处矿产资源综合利用示范基地建设。  会上,包钢集团公司总工程师张勇、神华准格尔能源有限责任公司副总工程师李小刚,分别做了题为《白云鄂博稀土、铁、铌、萤石和钪等矿产资源综合利用情况》和《在煤炭开发中的环境保护经验》的演讲。李小刚主要介绍了神华准格尔能源有限责任公司的经验与做法。该公司始终坚持“煤炭开采与环境保护并重”的发展理念,依靠科技进步,引进先进工艺,采用高端设备,不断提高矿山绿色开采水平,高效开采,打造绿色矿山;同时始终秉持“和谐共赢”的理念,在自身发展壮大的同时,带动地方经济发展,积极履行社会责任、经济责任和环境责任。而张勇则介绍了包钢(集团)公司的经验与做法。近年来,该公司改变粗放式的生产经营方式,淘汰落后产能,从源头加大工艺、装备、产品结构调整,强化精细化管理和技术创新,优化清洁、低耗、高效的生产工艺流程,全面推广综合利用先进适用技术,提高资源开发效率与水平,打造重要的工业原材料基地和示范绿色矿山。  (三)  来自国土资源部法律中心、国土资源部法律评价工程重点实验室的郭威在会上做了题为《矿产资源勘查开发与生态保护的关联机制》的演讲,从生态保护关联机制的建构背景、关联的链合点、构建的逻辑前提等进行了阐述,并提出了具体构成的设想。  郭威认为,机制建构的背景主要有经济因素、法制因素和社会因素。其中,经济因素主要指新一轮经济改革,以强化市场、简政放权、改善供给为重点。强化市场是指过去由于高投入、高消耗、生态破坏以及过度干预资源配置,使经济增长付出了沉重的代价,现在要求经济增长速度适度放缓,强化市场作用,做到政府不越位、不缺位。简政放权是指过度微观干预使价格不能充分反映资源价值,要求尊重市场,尊重市场主体的选择,政府减少微观干预。改善供给是指生态环境破坏的成本一方面需要内化,另一方面需要通过增强公共供给予以补偿。这样,要激活经济领域的内生动力,就要求从市场权利主体、市场机制机能和市场平衡调控等方面,实施“多层”制度供给。  法制因素是指资源立法趋势的走向与要求。20世纪之后,各国资源立法的目标已由合理利用趋向生态保护。同时,资源权利出现公私融合,即资源权利=私法权利+公法管制。另外,资源法律关系已是一个复合概念,由众多法律关系组合而成,单一部门法调整已力不从心。所以,要激活法制领域的内生动力,就要从规范目标、规范手段和规范体系等方面着手,实施“多层”法律供给。  社会因素主要指“资源诅咒”命题显现,该命题源自20世纪60年代的“荷兰病”。首要涵义是指自然资源对经济增长施加了限制作用,还涵指自然资源的开采利用对地区环境的巨大负作用。事实上,
2006年我国国内生产总值占全球总量的5.5%,但能源的消耗占世界总量的15%,给环境造成很大压力。  如何找到关联的链合点?郭威认为,“五位一体”的战略布局要求实现矿产资源经济价值与生态价值冲突的协调;可持续发展概念强调“产出”与“限制”两个共生要素,“产出”体现矿产资源的经济价值,“限制”体现矿产资源生态价值,折射出矿产资源“经济价值”和“生态价值”的并存形态,“产出”建立在对“限制”认识和尊重的基础之上。  首先要正确认识制度关联的逻辑前提。传统经济学以经济单位为视角思维定势,已经不适应今天的形势;生态经济学的新视角赋予生态环境以资本属性,颠覆了经济发展对生态环境的优越地位。  郭威认为,逻辑构成有两个,一是多元性逻辑构成,建立与生态保护目标相适应的矿产资源勘查开发管理制度形态,既要重视传统经济学所关注的人工价值部分,还要注意代内及代际补偿与外部补偿价值的实现;二是多层性逻辑构成,既要考虑经济内生动力对市场权利主体、市场机制机能和市场平衡调控等的多层性要求,又要考虑法制内生动力对规范价值、规范手段和规范体系等的多层性要求。  其具体怎么构成?建立科学、完善的产权制度,为提高天然价值的利用效能提供制度接口。郭威认为,现行的物权法上的“物”无法包含矿产资源,立法勉强做出一些概括规定,
无法与传统物权形成一致的法律逻辑;同时,单行的矿产资源立法虽对利用问题进行了安排,却基本上以行政许可为载体,导致私权与公权的混乱。因此,建立完善的矿产资源产权制度,通过市场实现对矿产资源的合理配置,必须有两个前提,那就是矿产资源的市场价格能够充分反映其价值及稀缺性
;通过市场实现资源价值,依据资源价值构成理论,在不同市场主体之间进行合理分配。  其具体路径是,扩展物权法“物”的概念,增设“对物的采掘”这类矿产资源权,直接适用“物”的利用规则,排除行政权力运作空间,完善矿产资源的产权制度;形成合理的矿产资源产品价格生成机制,在发挥市场机制的基础上,提高人工价值的利用效能。  其主要措施是:培育完善统一、开放、竞争、有序的矿产资源市场体系,促进产权、产品的自由流动,发挥期货市场规避价格异动风险和引导价格形成的基础功能;积极培育矿业权评估机构等市场中介组织,以促进矿产资源市场交易效率和交易深度的提高;加快推进财税体制改革,制定并实施有利于资源节约和环境保护的财税政策,保障资源价格的顺利进行。  深入改革矿产资源税费制度,发挥代内与代际补偿价值和生态环境价值的效用。其主要措施是,改革矿产税费制度,理顺矿产资源的收益分配关系,使参与矿产资源开发利用的相关利益主体都能获得合理补偿;实现对矿产资源地区可持续发展能力的补偿,探索建立地区发展基金制度;成立生态环境治理等类似基金,用于环境污染治理,内化矿产资源的勘查开发外部成本。  中国国土资源经济研究院博士张维宸就我国矿山地质环境治理恢复保证金与环评制度在会上发表了演讲。张维宸博士认为,在我国,“矿山地质环境”与“矿业环境”、“矿山环境”、“矿山生态环境”等常常被混为一谈。而“矿山生态环境”还没有统一定义,“矿山环境”一词在学术界没有统一的界定,在法律术语中是一个不严谨的约定俗成的惯称。相比而言,矿山地质环境的概念已被广泛接纳和采用。  矿山地质环境问题已成为制约矿业可持续发展的重要因素。如何在有效开发利用矿产资源的同时保护好地质环境,矿山地质环境的治理恢复已成为矿山开采中必不可少的一项任务。  矿山地质环境影响评价是在项目开发建设和管理阶段,通过评价拟建设项目所在地区的环境质量现状,针对拟建项目的工程特征和污染特征,预测矿山开发过程中可能产生的环境影响,提出避免或减少污染、防止破坏和改善环境的方案和对策,为矿业建设项目选址、合理布局、最终设计提供科学依据。  张维宸博士认为,我国矿山地质环境影响评价制度存在的主要问题是,该制度在《矿产资源法》中没有得以体现,在《矿山地质环境保护规定》中也被放在了第三章“恢复治理”中,作为“矿山地质环境保护与治理恢复方案”的内容之一,属于事后救济阶段。《矿山地质环境影响评估技术要求》在实际执行中也存在一定问题,如保证金制度立法层位较低、保证金名称不同、保证金治理适用范围不一致、测算标准不一等。  为此,张维宸博士提出了几点建议——  第一,加快矿山地质环境治理恢复保证金和矿山地质环境影响评价制度的立法工作
。尽快出台《矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》,是缓解立法空位的最有效措施。明确矿山地质环境影响评价的重要性,将矿山地质环境治理工作交由专业化的市场主体,建立一套基于ISO14000系列标准的环境评价管理体系。  第二,合理测算矿山地质环境治理恢复保证金数额的生态补偿标准。矿山地质环境治理恢复保证金和损毁补偿赔付机制的建立要考虑矿山企业的承受能力及有关受损状况,也要考虑各民族之间的和谐相处,合理确定矿山地质环境治理恢复保证金和矿山生态补偿基金的收取标准。  第三,创新矿山地质环境恢复保证金返还形式。矿山地质环境治理恢复保证金返还应分阶段进行,而不能采用一次性返还办法。因为,矿山地质环境的恢复非朝夕之事,一般需要几年甚至几十年的时间。分阶段返还保证金不仅能减轻矿山企业的经济负担,也有利于达到“边开采、边治理”的效果,减少对环境的持续危害。  第四,建立健全矿山地质环境损毁补偿赔付机制。对矿山企业为了追求利润的最大化,宁愿以牺牲环境为代价,也不主动增加矿山地质环境保护和环境治理方面的投资的情况,政府必须强制其为矿山地质环境恢复治理“埋单”,建立健全损毁补偿赔付机制。  第五,严格矿山地质环境规划和环境影响评价制度。
我国对采矿的矿山地质环境规划和环境影响评价要求不严,其实对采矿的不同阶段,都要严格按照矿山地质环境规划进行,并提交环境影响评价报告,加强矿山地质环境影响评价的约束力
。  第六,实行更加严格的矿山地质环境保护制度。加大矿山开采引发的地面沉降和塌陷、矿山开发造成的粉尘污染、原植被的破坏和对水源及地表水体污染的治理保证金和损毁补偿赔付的比例,责任到人。建立企业环保信用档案,将环保信用等级低的企业和企业法人代表逐出矿山开发队伍。  第七,建立矿山地质环境治理恢复辅助性保障制度。一是建立废弃矿山地质环境治理恢复基金,采取国家、企业、个人按股份的筹资方法,治理恢复后的收益按股分红,用以支持历史遗留矿山地质环境治理恢复;二是制定激励措施,对矿山地质环境恢复治理比较优秀的矿山企业,可以给予其优先使用恢复后的土地的权利,并颁发相应奖章,以示鼓励。  第八,建立矿山地质环境治理恢复后的维护制度。矿山地质环境治理恢复是一项长期的任务。巩固矿山地质环境治理恢复成果需要一定时期的维护管理,确保不会对地质环境造成“二次伤害”。法律既要有矿山地质环境治理恢复后持续维护的规定,同时也要保障技术的实施,做到法律与技术并行,共同维护治理恢复的成果。  (四)  国土资源部信息中心崔荣国在会上做了题为《2013年上半年矿产资源形势》的演讲。崔荣国认为,全球经济总体上呈现增长态势,但各大区域经济复苏情况各异,经济下行风险加大。这些宏观经济背景影响了2013年上半年矿产资源形势。  崔荣国认为,2013年上半年矿产资源形势不振主要表现在以下几个方面:采矿业固定资产投资增速大幅放缓,增长8.8%,增速回落12.1个百分点,远低于平均20.1%;除油气开采业外,其它采矿行业投资增速均不同程度回落;有色金属冶炼及压延加工业投资大幅增长;生产增速加快,原油、粗钢、十种有色金属、水泥主要矿产品生产持续增长;贸易增速大幅下降,矿产品贸易出现负增长;大宗矿产对外依存度居高不下;矿产品价格下滑等。  据悉,1月~5月份,我国矿产品贸易总额为3942.93亿美元,同比下降6%,增幅同比下降17.1个百分点,进口额为2688.3亿美元,同比下降6.9%,增幅同比下降19个百分点,出口额为1254.63亿美元,同比下降3.8%,增幅同比下降12.9个百分点;石油进口1.6亿吨,同比下降0.3%
,对外依存度为58.4%;铁矿石进口持续增长,进口铁矿石3.84亿吨,同比增长5.1%,对外依存度为60.9%,同比下降0.9个百分点
;煤炭进口大幅增长,进口煤炭1.6亿吨,同比增长13.3%,煤炭净进口1.56亿吨,同比增长超过20%
。  崔荣国认为,下列因素将影响今年下半年的矿产资源形势:我国固定资产投资依旧保持20%以上的增速;《国家公路网规划(2013年~2030年)》发布;包括城际铁路和普通铁路在内的地方铁路网规划出台;尼加拉瓜运河运营项目框架协议签署,将对世界海运市场的定价起到调节作用,冲击世界海运市场的垄断格局。可以预见,受这些因素影响,今年下半年矿产资源供需紧张的局面仍将持续。  崔荣国也认为,全球矿业下行,处于调整期,中国矿业正在回归理性发展,这正是我国矿业调整的良机,可以通过这个机遇期,优化内部结构
,增强抗风险能力,进行行业整合,促进绿色矿业发展,使中国矿业步入平稳发展的轨道。  会上,中国地质科学院郑州矿产资源综合利用研究所所长、研究员冯安生和西安石油大学教授蒋瑞雪、国土资源部信息中心研究员陈从喜、河南省有色地勘局处长程宝成分别做了题为《北欧矿产资源开发利用与环境保护现状调查》、《陕西省矿产开发生态补偿机制的立法措施》、《矿产资源节约集约利用和资源安全》、《河南省钼矿资源特征及勘查开发的对策》的演讲。  会议期间,与议代表还赶赴白云鄂博铁矿,实地考察了该矿矿产资源综合利用和绿色矿山建设的情况。作者:
赵腊平

2017年,我国矿产资源管理在新发展理念指引下,积极服务经济社会发展、服务生态文明建设,在完善矿业权出让制度、推进探明储量的矿产资源统一确权、全面实施矿业权人勘查开采信息公示制度、推进矿业领域生态文明建设等方面取得了新的进展。  完善矿业权出让制度  中国经济进入进入新常态以来,在国务院简政放权、放管结合、优化服务以及深化供给侧结构性改革的形势下,对公共资源的配置提出了新的更高的要求。作为公共资源配置的一种——矿业权出让制度改革,被提升到改革的高度来推进。2017年2月中办、国办印发了《矿业权出让制度改革方案》。  矿业权出让制度改革针对市场竞争不充分、有偿使用不到位、制度体系不完善等问题,力图实现市场在矿产资源配置中从基础性作用到决定性作用转变,同时更好发挥政府作用,促进矿产资源配置公平公正,提升配置效率等。  《改革方案》明确此次矿业权出让制度改革重点为,完善矿业权竞争出让制度,严格限制矿业权协议出让;下放审批权限;强化监管服务。  完善矿业权竞争出让制度,就是全面推进矿业权竞争性出让,除协议出让等特殊情形外,对其他矿业权要求一律以招标拍卖挂牌方式公开出让,由市场判断勘查开采风险,决定矿业权出让收益。严格限制矿业权协议出让,对协议出让范围进行严格控制,将过去允许以协议方式出让矿业权的5种情形调整减少为2种情形;
下放审批权限:改革后国土资源部负责石油、烃类天然气、页岩气、放射性矿产、钨、稀土6种矿产的探矿权采矿权审批,负责资源储量规模10亿吨以上的煤以及资源储量规模大型以上的煤层气、金、铁、铜、铝、锡、锑、钼、磷、钾等11种矿产的采矿权审批,其他原由国土资源部审批的下放省级国土资源主管部门。矿业权出让制度改革选取山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省(区)开展试点。据介绍,各试点省(区)均按照中央要求、结合本地实际制定了工作方案,在完善矿业权竞争出让制度、限制协议出让、调整审批权限、加强监管服务等方面作出了探索。  此外,2017年油气资源管理在探矿权竞争性出让、开放市场方面作了积极探索。
2017年8月,国土资源部委托贵州省人民政府开展正安页岩气勘查区块探矿权出让工作,最终贵州产业投资(集团)有限责任公司以12.9亿元竞得该区块页岩气矿权。至此,岩页气探矿权拍卖全国第一槌完成。
2017年11月受国土资源部委托,山西省国土资源厅与煤层气勘查区块中标的8家企业分别签署了探矿权出让合同,标志着山西实现了国内煤层气资源的首次市场化配置,也标志着我国煤层气资源正式进入市场化配置的新时代。据介绍,2018年山西省将继续深化煤层气矿业权审批改革试点,进一步扩大资源配置市场化力度。  推进探明储量的矿产资源统一确权登记  开展探明储量的矿产资源统一确权登记是一项制度创新。  探明储量的矿产资源统一确权登记是自然资源统一确权登记的重要组成部分,是中央深改组确定的一项重要任务,是全面推进生态文明建设的重要措施。2017年3月,国土资源部印发《探明储量的矿产资源纳入自然资源统一确权登记试点工作方案》,选择福建、贵州省开展探明储量的矿产资源所有权统一确权登记试点,探索矿产资源所有权统一确权登记路径和方法,积极稳妥地推进矿产资源确权登记工作。  《方案》明确:矿产资源确权登记坚持五个基本原则:一是坚持矿产资源国家所有,以“清家底、立账户、建平台”为首要任务,开展矿产资源确权登记,划清不同种类矿产资源边界,划清中央及地方不同层级政府行使所有权的边界;二是坚持物权法定,按照法律规定,确定探明储量的矿产资源的物权种类和内容,开展统一确权登记;三是坚持统筹兼顾,在现在矿产资源管理体制和格局的基础上,为相关改革预留空间,做好衔接;四是坚持以不动产登记为基础,构建矿产资源确权登记制度,实现矿产资源确权登记与不动产登记的有机融合;五是坚持社会主义市场经济改革方向。  《方案》确定,2017年3月至2018年2月为矿产资源确权登记试点工作实施阶段,2018年3月至6月为评估验收阶段。为了弥补试点区域少的不足,国土资源部于2017年6月~7月间开展了探明储量矿产资源统一确权调研工作,完成了对四川、湖北、广东等十六省和中石油、中石化、中海油等5个油气公司的调研,进一步凝聚了共识,聚焦了问题,明晰了工作思路。目前福建、贵州省试点工作取得阶段性成果。  全面实施矿业权人勘查开采信息公示制度  建立矿业权人信息公示制度是中央《生态文明体制改革总体方案》提出的明确要求,是我国矿产资源监督管理制度的重大变革。
2017年作为全国全面推进矿产资源勘查开采信息公示工作的第一年,我国矿业权人信息公示工作得到大幅度推进,截至2017年11月底,全国应公示勘查项目、开采矿山九成以上进行了公示;各省普遍按照“双随机一公开”原则对核查对象进行了实地核查;信用监管工作开始起步;全国1704个油气项目勘查开采信息公示工作顺利完成。  矿业权人信息公示制度是由矿业权人信息公示、信息核查以及对信息进行管理等构成的一个制度体系,涉及勘查、开采、储量、环境、执法、矿区土地复垦、规费征收等诸多信息内容。据各省提交的交流材料和部储量司初步统计材料显示:至目前,全国应公示勘查项目27681个,实际公示25946个,公示率为93.73%;应公示矿山68447个,实际公示62519个,公示率为91.34%。天津、河北、辽宁、吉林、江苏、浙江、福建、山东、湖北、重庆、青海、宁夏等省(区、市)勘查开采公示率均超过95%。  矿业权人信息公示工作是矿政管理的一项基础工作,填报信息的真实、准确是信息公示制度的生命。2017年各省普遍按照“双随机一公开”的原则,随机抽取核查的勘查项目和开采矿山;从专家库中随机抽取核查专家,公开抽查名单,开展了实地核查工作。据统计,采取随机和专项检查方式,全国共确定对2187个勘查项目、6073个矿山进行抽查并将抽查名单向社会公开,抽查率9.34%。  推进中,一些省份把信息公示工作与矿产督察员制度结合。在实地核查中,安徽、广东、山东、河南、广西等省份将信息公示工作与矿产督察员工作结合,把矿产督察员纳入本省组建的核查专家库,为核查工作提供技术支撑。  矿业权人信息公示制度是一项重大制度变革,在实际管理工作中,已初步显示出一定实效。一些矿业权人对信息公示制度给予肯定,认为它体现了政府部门为民服务的意识。矿业权人信息公示制度的推进初步实现了三个转变:由过去的全覆盖式监管转向重点监管;由被动监管走向主动监管;由矿业权人跑路年检转向网络报送。  加快矿业领域生态文明建设步伐,加强政策支持和标准建设  2017年以来我国矿业领域生态文明建设步伐加快,开展了保护区矿业权清理,加强了对绿色矿业发展的政策支持和标准建设。  为深入贯彻落实党中央、国务院关于加快推进生态文明建设等重大决策部署和中央领导重要批示精神,2017年7月,国土资源部下发《自然保护区内矿业权清理工作方案》,决定开展各类保护区内矿业权清理工作。核心是以国家级自然保护区为重点,要求各省对行政区域里各类保护区开采矿业权进行全面摸底排查、分类梳理,系统地分析,目的是为了保护区里矿业权分类处置奠定基础。保护区内矿业权分类处置总体原则是,保护生态环境,应退尽退;保护权益,分类处置;统筹协调,稳妥推进。  2017年3月,国土资源部会同财政、环保、质监、银监、证监等部门印发《关于加快建设绿色矿山的实施意见》,对加强矿业领域生态文明建设,加快矿业转型与绿色发展提出明确要求。《实施意见》对当前加强绿色矿山建设、发展绿色矿业提出了系统性的设计,提出“建立国家省市县四级联创、企业主建、第三方评估、社会监督的绿色矿山建设工作体系”、推进绿色矿山建设采用“矿山自建自评、第三方评估、名录管理、达标入库、自动享受相关政策”的新机制,特别是从用矿、用地、财政、金融4方面加大了对发展绿色矿业的政策支持力度。《实施意见》还明确了煤炭、石油、有色、黄金、冶金、化工、非金属等7个行业绿色矿山建设要求等。  2017年绿色矿业发展另一个突出的特点是在标准建设方面取得了新突破。  2017年
3月20日,浙江省湖州市质量技术监督局颁布实施湖州市《绿色矿山建设规范》,这标志着我国首个地方绿色矿山建设标准问世。  湖州市是全国首个地级市生态文明先行示范区。湖州市《绿色矿山建设规范》规定了绿色矿山建设的基本要求以及资源环境、企业管理、认定与监管要求。该标准规定,在资源利用方面:绿色矿山的矿产资源开采回采率不低于矿产资源开发利用方案指标,综合利用率达到95%以上,固体废弃物处置率达到100%。矿区应建有截排水系统,地表径流水经沉淀处理后达标排放。生产废水实行循环利用,实现零排放。矿山粉尘达标排放,矿山粉尘浓度小于等于1毫克/立方米。开采区、加工区、运输系统、办公区、生活区和码头实现洁化、绿化、美化,绿化覆盖率达到可覆盖区域面积的80%以上,等等。  2017年12月,我国社会团体首个绿色矿山建设全国标准——《固体矿产绿色矿山建设指南(试行)》正式发布。该标准由中国矿业联合会会同中国国土资源经济研究院联合起草。标准规定了固体矿产绿色矿山建设的基本要求,涵盖矿山建设期、运行期和关闭期全过程的建设活动。  建立矿山地质环境治理恢复基金制度  2017年继续加强矿山地质环境恢复和综合治理,明确建立矿山地质环境治理恢复基金制度。  矿山地质环境是生态环境的重要组成部分之一。近年来按照党中央、国务院部署,国土资源部会同有关部门相继采取一系列措施,建章立制,推进专项治理。2016年由国土资源部、工业信息化部、财政部、环境保护部、国家能源局联合发布《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》,以严格矿山开发准入管理、强化源头保护的新理念,提出了矿山环境保护和恢复治理的一些新举措:如全面实行矿产开发利用方案、矿山地质环境保护与治理恢复方案、土地复垦方案同步编制同步审查同步实施
“三同时”制度,明确历史遗留工矿废弃地复垦利用和吸引社会资金开展矿山地质环境治理恢复新政策,鼓励各地探索PPP模式、第三方治理等新措施,提出构建“政府主导、政策支持、社会参与、开发是治理、市场化运作”矿山地质环境治理新机制等。2017年我国继续加强矿山地质环境保护,推动五部门《指导意见》全面落地。  2017年矿山地质环境治理恢复领域一个大的制度变革是,取消保证金制度,以基金的方式筹集治理恢复资金。为此,财政部、国土资源部、环境保护部联合发布《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》。  《意见》明确,取消保证金制度。矿山企业不再新设保证金专户、缴存保证金。已设立的保证金专户分类按程序取消,对于资金属企业所有但需国土资源、财政等相关部门审批后动用、存缴至银行专用账户的保证金,应该解除资金支取与审批动用手续的关系;对于汇缴至财政专户,由企业申请经国土资源、财政等相关部门审批动用的保证金,按照企业实际缴纳资金数额与已用于该企业造成矿山地质环境问题治理的支出差额,归还企业;对治理责任主体已灭失的企业,保证金不予退还,由政府专项用于矿山地质环境治理恢复。企业应将退还的保证金转存为基金,用于已产生矿山地质环境问题的治理。  《意见》提出,通过建立基金的方式,筹集治理恢复资金。矿山企业将矿山地质环境治理恢复费用按照企业会计准则相关规定预计弃置费用,计入相关资产的入账成本,在预计开采年限内按照产量比例等方法摊销并计入生产成本。同时,矿山企业需在其银行账户中设立基金账户,单独反映基金的提取情况。基金由企业自主使用,专项用于因矿产资源勘查开采活动造成的矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡、地形地貌景观破坏,地下含水层破坏、地表植被损毁预防和修复治理以及矿产地质环境监测等方面。  总之,回眸2017年的矿产资源管理,我们可以看到,矿政管理工作者等以改革创新的姿态在制度建设等方面作出了新的探索,取得了新的成绩。  链接一  2016年12月30日,中央全面深化改革领导小组第31次会议审议通过,《矿业权出让制度改革方案》,提出要按照符合市场经济要求和矿业规律,保障矿产资源安全,促进矿业绿色、健康、可持续发展的要求,以问题为导向,以市场化出让为主线,改革和完善矿业权出让制度等。  2006年11月1日,中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过《自然资源统一确权登记办法(试行)》,会议指出要坚持资源公有、物权法定和统一确权登记的原则,对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记,形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。  2015年,党中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》
中明确提出:建立矿山企业高效和综合利用信息公示制度和矿业权人黑名单制度。  链接二  2017年3月,国土资源部等六部门印发《关于加快建设绿色矿山的实施意见》提出四方面政策支持措施:  实行矿产资源支持政策。从开采总量指标调控、矿业权投放和出让等,依法优先支持绿色矿山和绿色矿业发展示范区建设。  保障绿色矿山建设用地。一是规划计划保障。各地在土地利用总体规划调整完善中要将绿色矿山建设所需项目用地纳入规划统筹安排,并在土地利用年度计划中优先保障新建、改扩建绿色矿山合理的新增建设用地需求;二是减轻用地成本。对于采矿用地,依法办理建设用地手续后,可以采取协议方式出让、租赁或先租后让;可以依据矿山生产周期、开采年限,在法定最高出让年限内,灵活选择土地使用权出让年期,实行弹性出让。三是支持绿色矿山企业及时复垦盘活存量工矿用地,并与新增建设用地相挂钩。将绿色矿业发展示范区建设与工矿废弃地复垦利用、矿山地质环境治理恢复、矿区土壤污染治理、土地整治等工作统筹推进,适用相关试点和支持政策;在符合规划和生态要求的前提下,允许将历史遗留工矿废弃地复垦增加的耕地用于耕地占补平衡。四是对矿山依法开采造成土地损毁且不可恢复的,按有关规定经实地调查和专报审查后,纳入年度变更调查,涉及耕地的,据实核减耕地保有量,但不得突破各地控制数,涉及基本农田的要补划。  加大财税政策支持力度。财政部、国土资源部在安排地质矿产调查评价资金时,将对绿色矿业发展示范区内符合条件的项目适当倾斜。地方在用好中央资金的同时,可统筹安排地质矿产、矿山生态环境治理、重金属污染防治、土地复垦等资金,优先支持绿色矿业发展示范区内符合条件的项目。积极协调地方财政资金,建立奖励制度,对优秀绿色矿山企业进行奖励。  创新绿色金融扶持政策。如,鼓励银行业金融机构研发绿色矿山特色信贷产品,加大对环境恢复治理、重金属污染防治、资源循环利用等方面的资金支持力度;鼓励省级政府建立绿色矿山项目库,加强对绿色信贷的支持等等。

建立矿产资源生态补偿法律制度,对矿区生态环境进行修复治理,已成为国土资源领域生态文明建设的一项重要任务。我国矿产资源勘查开发政策根据时代需求不断调整,生态补偿政策也经历了从无到有,从不完善到逐步完善的过程。笔者认为,在《矿产资源法》重启修改之际,有必要在回顾矿产资源生态补偿政策的基础上开展基础性研究。  矿产资源无偿使用时期(1949年~1981年)–矿产资源生态补偿政策法律处于空白期  新中国成立后的整个计划经济时期,我国一直实行的是无偿开采矿产资源制度。1951年公布的《矿业暂行条例》在新中国的经济恢复时期起到了很好的作用,但并没有涉及生态补偿,而后1965年国务院批准的《矿产资源保护试行条例》强调矿产资源保护也没有涉及生态补偿。实际上,我国矿区生态环境以及资源保护工作始于20世纪50年代,只是个别矿山自发进行的一些小规模生态环境的修复治理工作。  矿产资源从无偿到有偿使用过渡时期(1982年~1995年)–矿产资源生态补偿机制逐步完善  我国矿产资源生态补偿政策法律源自1982年国务院发布的《对外合作开采海洋石油资源条例》,而后出台了一系列政策法律法规对生态补偿制度进行了较为详细的规定。例如:《矿产资源法》《土地管理法》《环境保护法》都涉及矿产资源有偿使用和生态补偿的法律条款,还有《土地复垦规定》《资源税暂行条例》《对外合作开采陆上石油资源条例》《矿产资源补偿费征收管理规定》等行政法规的出台,开始以法律形式强化国家实行矿产资源有偿开采和生态补偿制度。地方矿产资源生态补偿费的征收最早始于1989年《江苏省集体矿山企业和个体采矿收费实行办法》实施。此后,矿产资源生态补偿费实践在更大范围内铺开,江苏、福建、广西等14个省(区)145个县相继开展试点。  矿产资源有偿使用制度建立初期(1996年~2005年)–矿产资源生态补偿政策法规陆续出台  1996年《矿产资源法》修改,1997年国务院对《矿产资源补偿费征收管理规定》进行修改并发布。2005年8月国务院下发《关于全面整顿和规范矿产资源勘查开发秩序的通知》,要求坚决关闭破坏环境、污染严重、不具备安全生产条件的矿山企业,完善矿产资源有偿使用制度,探索建立矿山生态环境恢复补偿制度;要求地方各级政府对本地矿区生态环境进行监督管理,明确治理责任,保证治理资金和治理措施落实到位。这一阶段,包括《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《全国生态环境保护纲要》等法律法规也先后出台,
强调开采矿产资源必须防止污染环境,加强矿区等废弃土地的复垦和生态环境的治理,严禁在生态功能保护区、自然保护区、风景名胜区、森林公园内采矿,坚决关闭破坏环境、污染严重、不具备安全生产条件的矿山企业。  党的十六届五中全会提出要在“谁开发谁保护,谁受益谁补偿”原则的指导下,加速推进我国生态补偿机制建设,开启了矿产资源生态补偿政策法律制度建设的新篇章。  就地方矿产资源生态补偿政策法规体系建设而言,广西和陕西于1997年分别发布了相关的管理办法。随后,江苏、湖南就矿山环境恢复治理保证金收缴出台管理文件进行规范。  矿产资源有偿使用逐步完善时期(2006年~2012年)–全面建立矿山环境治理与生态恢复保证金制度  我国全面建立矿山环境治理与生态恢复保证金制度开始于2006年。国家财政部、国土资源部、环保总局联合发布《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》,要求从2006年起逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制。各地可根据当地实际,选择煤炭等行业的矿山进行试点,在试点基础上再全面推开。从2006年开始,全国31个省(区、市)相继出台了矿产资源生态补偿政策法规,建立起矿山环境治理和生态恢复责任机制。  党的十七大提出建立健全生态环境补偿机制,国家对矿产资源生态补偿政策法律建设更加重视,矿产资源有偿使用制度逐步完善,生态补偿政策也更加细化。随后,一大批关于资源有偿使用和完善生态补偿机制的相关文件出台,着力解决了矿山环境治理和生态恢复责任机制、资源有偿使用制度改革试点工作、生态环境补偿长效机制建设、矿山地质环境治理恢复保证金制度建设、资源税改革、土地复垦等问题,为下一步的深化改革奠定政策基础。  以生态文明建设为中心的矿产资源生态补偿政策法律(2013年至今)–促进生态保护、生态补偿在全产业链法治化  党的十八大以来,“五位一体”新发展理念成为时代的主旋律。2013年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》着重从实行资源有偿使用制度和生态补偿制度入手,提出了加快自然资源及其产品价格改革,逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。2015年《关于加快推进生态文明建设的意见》指出,加快推进绿色矿山建设,健全生态保护补偿机制。2016年至今,国家先后印发《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》《矿产资源权益金制度改革方案》《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》等文件,确保生态红线的优先地位和强化生态保护补偿政策的落地。这一阶段不仅强化了矿产资源生态补偿的源头管控,还强化了事中监管、事后审计,确保矿产资源的合理开发秩序。  纵观我国矿产资源生态补偿政策法律的演变过程,可以看出国家层面并没有直接的法律详细规定,目前的矿产资源生态补偿政策还处于“摸着石头过河”阶段,亟待统一立法。对此,笔者建议在《矿产资源法》重启修订之际,将相关的生态补偿内容予以规定,以促使生态补偿的试点政策在法律上得到确认。(作者:刘建芬,单位:国土资源部矿产资源储量评审中心)