全国两会代表委员热议矿产资源领域简政放权

  党的十八大以来,简政放权成为中央力推的一项改革大计。今年全国两会,李克强总理作政府工作报告时再次强调:推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展。以敬民之心,行简政之道,切实转变政府职能、提高效能。对矿产资源领域而言,如何真正把权力和责任放下去、把服务和监管抓起来,成了代表委员们热议的话题之一。

党的十八大以来,中央将行政审批制度改革上升到了一个新的历史高度,把简政放权、放管结合、优化服务作为“先手棋”和“当头炮”,在各领域着力推进行政体制改革。作为行政审批制度改革的重要内容,矿业权审批简政放权改革持续深化,“转职能、提效能、优服务”的改革成效显著。  取消审批事项
放宽市场门槛  矿业权审批简政放权改革进程中,取消了多项矿业权行政审批事项,放开市场或放宽市场门槛。2014年国土资源部对本部门行政审批事项进行了全面清理并向社会公布了清单目录,经国务院批准,目前已取消十多项与矿业权审批密切相关的行政审批事项。  其中,有矿业权申请前置审批的行政审批事项,如:中外合作勘查、开采矿产资源前置性审查和探矿权、采矿权协议出让申请审批等;也有涉及矿业权出让实行差别化管理政策的行政审批事项,如:矿产勘查风险分类调整审批和设立、变更或者撤销国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区审批等。  与此同时,简政放权改革对国土资源部审批登记的矿业权中介服务事项进行了清理规范,取消了矿产资源勘查实施方案、矿产资源开发利用方案和矿产资源开采地质报告等矿业权申请要件编制的单位资质要求,申请人可按要求自行编制等。  上述取消的行政审批事项,对深化矿产资源管理改革,进一步清理规范行政审批中介服务,促进审批制度改革,减轻企业负担,方便群众办事发挥了重要作用。  审批主体变更
促进权责一致  近年来,国土资源管理部门不断健全完善矿业权审批权限授权下放制度,加大放权力度。一方面,建立了矿业权审批分类授权制度。将地热、矿泉水等部分矿种全部授权下放,将煤、铁、铜、铝等部分矿种按勘查投资、勘查面积、矿床(矿井)储量规模等标准划分部、省审批权限。同时,建立了矿业权转让“谁登记、谁批准”制度。将原由省级国土资源主管部门行使的市、县级国土资源主管部门审批的采矿权的转让审批权限,下放由市、县级国土资源主管部门行使。比如:探索建立将部分重要矿种采矿权授权市级国土资源主管部门审批制度,根据全国人大常委会授权,将广东省境内地热、矿泉水采矿权审批权限授权下放到省、市级国土资源主管部门。  另一方面,探索建立矿业权“部控省批”授权审批制度。在黑龙江、贵州和陕西三省开展煤炭矿业权审批改革试点,授权下放其行政区内煤炭矿业权审批权限;授权下放整装勘查区内大部分重要矿产探矿权审批权限等。与此同时,建立将矿业权审批环节中部分审查事项下放制度。授权(委托)省级国土资源主管部门核实矿业权申请范围内相关事项、组织实施招拍挂出让确定中标人(竞得人)、组织审查勘查实施方案等工作。  此外,各地在承接国土资源部矿业权审批权限下放的同时,结合本地实际积极开展矿业权审批权限下放的改革探索。如:一些地方探索将部分探矿权、部分矿种矿床储量为大、中型规模的采矿权授权(委托)市级国土资源主管部门或地方政府审批登记。  转变政府职能
放管结合优化服务  为了做好矿业权审批权限下放和行政审批事项取消的后续衔接工作,国土资源主管部门在矿业权设置准入方面,建立矿产资源规划制度,对矿产资源勘查开发规模、地区布局、保护与合理利用等进行统筹规划,引导资金投向,优化布局、有序出让矿业权;建立重要矿产矿业权差别化管理制度,为防止煤炭产能过剩暂停受理煤炭划定矿区范围申请,为提高铁、铜、铝等国家紧缺矿产资源的保障能力开辟矿业权审批“快速通道”等。  在矿业权事中管理方面,建立了开采总量控制制度,对钨、稀土等矿产实行有计划开采管理;建立矿业权有形市场,对矿业权出让转让信息进行公示公开,在矿业权审批过程中接受社会各界监督。在事后管理方面,探索建立异常名录和严重违法名单管理制度,改革矿产资源勘查开采监管方式,对矿业权监管实行随机抽查、信息公示,强化信用约束,提高监管效能,扩大社会监督。  为了加快转变政府职能,建设服务型政府,矿业权申请审批在方便管理相对人、向社会提供优质服务等方面做了大量工作。在国土资源部门户网站上向社会提供查验勘查许可证、采矿许可证等矿业权登记信息查验服务;对国土资源部发证的矿业权,所提交的申请资料应由省级国土资源主管部门出具的,由其通过内部专网报送至国土资源部政务大厅,不再要求申请人提交;升级改造全国矿业权统一配号系统,优化配号流程,加强对地方管理人员的培训和服务,提高审批效率。  矿业权审批是一项业务性、政策性很强的工作,既是一项物权的行政审批登记,也是一次资源配置,不仅要严格依法依规按程序进行审批,而且要服务经济社会发展大局,提高资源配置效率、优化矿山布局等。在矿业权审批管理实践工作中,各地不同程度存在矿政管理力量不足、专业人员缺乏等问题,要达到中央简政放权的改革要求,矿产资源行政管理能力和水平还有待进一步提升。  优化顶层设计
推进改革纵深发展  矿业权审批简政放权改革还在路上,当前依然存在改革配套措施难以无缝衔接,放权后管理措施难以及时跟进,
部门之间配套的审批权限难以实现同步下放,制度完善难以跟上改革步伐,地方承接能力有限等问题。对此,建议优化顶层设计,改革矿业权审批管理制度,创新管理体制与服务方式,为推进改革向纵深发展清除障碍。  一方面,充分发挥中央和地方各自的作用和优势,做好顶层设计,提高矿业权审批权限下放的协同性、联动性,实现与矿业权审批相关联的审批事项全链条整体下放。建议增强制度执行的刚性,尽量避免不同层级管理机关在同一矿种审批权限上重复交叉,明晰各级管理机关的权力和责任边界,避免出现矿业权审批“双轨制”。同时,参照采矿权审批权限划分,将探矿权两级审批调整为四级审批,增加市、县级国土资源主管部门探矿权审批权限,更好地发挥其贴近基层、就近管理的优势,方便矿业权人,降低办事成本。此外,通过修改矿产资源法律法规,以法律法规的权威性保证矿业权审批权限调整的稳定性和连续性,增强制度的可预期性。  目前,矿业权审批简政放权改革仍有很大的精简空间,需要进一步简化审批。在简化申请要件方面,可将矿产资源开发利用方案、矿山地质环境保护与土地复垦方案合并成一个方案进行编制等;在简化审批事项方面,可简化对勘查实施方案审查要求,考虑到地质找矿工作认识的复杂多变性,侧重审查是否符合标准规范要求;在减少审批事项方面,可将探矿权人改变地址的变更审批登记改为备案制,可将探矿权每次延续、保留期限最长为2年延长到5年,减少审批的频次,减轻探矿权人申报和登记管理机关审批负担;在优化审批程序方面,可将矿业权转让审批与变更登记进行合并,在批准转让的同时办理变更登记手续,提高矿业权转让变更审批效率。  另一方面,创新管理体制机制,实现放得下、管得好,着力优化服务。对此,建议充分发挥经济手段的调节作用,提高最低勘查投入标准和矿业权使用费标准,完善现有矿产资源税费制度,促进矿产资源勘查开采有序进入与退出;进一步健全矿产资源规划制度,增强矿业权设置区划制度的科学性和可操作性,从源头上加强矿业权管理,提高矿产资源勘查开采布局的合理性;充分开发利用全国统一配号系统中矿业权登记数据信息,加强对各矿种、各地区矿业权设置的监测、统计、分析研判,对管理中存在的苗头性、倾向性问题,及时出台指导性政策措施,提高矿业权审批工作的科学性;以全国统一配号系统为抓手,加强对矿业权审批全过程监管,及时发现和纠正各类违规审批行为,规范审批登记行为。  当前,“互联网+政务服务”在优化服务流程、创新服务方式等领域作用显著。因此,应借助互联网功能,建立部、省、市、县四级审批联网矿业权申请审批系统,使各级管理机关能在同一数据库平台进行审批登记;建立各级管理机关之间顺畅的信息沟通机制,大幅提高审批工作效率,同时避免矿业权设置重叠情况发生;建立矿业权申请人远程申报系统,可通过互联网提交补充和修改完善矿业权申请材料、查询审批办理进度、查询拟申请的矿业权勘查开采范围与已设矿业权重叠情况等;进一步完善矿业权登记信息查验查询方式,在许可证号查询的基础上增加以矿业权人、项目名称等关键词查询;建立网上政务平台、移动客户端,及时发布矿业权管理政策及相关信息,提供在线政策咨询,进一步增强与基层管理人员、矿业权人的互动,回应和解决矿业权审批过程中遇到的问题。  (作者单位:国土资源部油气资源战略研究中心)

    简政放权成绩单令人欣喜

  据统计,2013年以来,国务院已相继取消和下放9批798项行政审批事项,全部取消非行政许可审批,提前完成取消和下放1/3以上审批事项的预定目标。从地方政府看,全国31个省(区、市)公布了省级政府部门权力清单,24个省(区、市)公布了责任清单。

  本届政府如此大的简政放权力度,赢得了代表委员们的称赞。来自广东的全国政协委员李竟先表示,今年3月1日,我国第一部商事登记地方性法规《广东省商事登记条例》正式实施。“按过去的商事审批制度,如果要注册成立一家企业,需要准备各种材料,一道一道地过关,耗时耗力。广东省开展的这项改革,就是要斩断这个过程中可能出现的问题。”

  国土资源系统简政放权的力度同样不小。2014年初,国土资源部在此前已取消和下放11项行政审批事项的基础上,再次明确了简政放权的目标:3年内再取消和下放14项行政审批事项。

  今年全国两会召开前,国务院印发《关于第二批清理规范192项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》,明确取消矿产资源开采地质报告编制资质要求。此前,已明确取消了矿业权转让鉴证和公示、采矿权申请范围核查、矿产资源勘查实施方案编制、开采矿产资源土地复垦方案报告书编制、矿产资源开发利用方案编制、矿产资源储量核实报告编制等9项资质要求。

  简政放权倒逼政府监管升级

  在称赞与欢呼的同时,代表委员们也对简政放权后的市场秩序表达了关切和担忧。全国人大代表、安徽省住房和城乡建设厅厅长侯淅珉就说,“权力下放后基层如果监管手段传统、监管措施不力、监管方式缺乏创新,往往就导致市场一放就乱、一管就死。”

  以矿产资源管理领域为例,在以前严格的审批制度下,矿业开发中仍存在矿山布局不合理、经营粗放、浪费资源、破坏环境、安全生产事故频发、乱采滥挖屡禁不止、无证勘查和开采、越界开采、非法转让矿业权等一系列问题。在上一轮矿业开发热潮中,又出现地质报告、钻探岩心造假等现象。

  全国政协常委田岚提出,“政府简政放权的过程要做好规划,更要对放下去以后的效果进行监督,要把权力踏踏实实地交到靠得住的部门和组织。”对矿产资源管理而言,简政放权,要放更要管,但不能像以前那样用政府的手直接管、管到每个过程和每道程序。

  对此,全国政协委员、核工业北京地质研究院院长李子颖表示,“管,主要依靠法律和技术规范。除要加快矿产资源领域的立法步伐外,还要制定更高标准、更为先进的行业技术规范和技术指标。”

  此话点到了矿产资源管理的“穴位”。目前,我国矿产资源管理的法律法规主要由《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿产资源补偿费征收管理规定》、《资源税暂行条例》等组成,且多数制定于20世纪末期,与现在市场经济的要求有很大差距,其他的则以部门规章或规范性文件的形式出现。在法律法规尚不完善的情况下,通过更严格的技术标准来监管,应该是明智之举。

  李子颖还以铀矿勘查为例进行了说明。他说,近年来随着国家加大砂岩型铀矿勘查工作的部署,一些非专业队伍也纷纷涉足铀矿勘查领域,但由于对铀矿勘查规范了解不够,特别是放射性环境保护意识不强,因而在岩芯运输保管、钻探工程施工和终孔后钻孔封堵等环节存在一定的放射性污染隐患。消除这些隐患,就要交给专业队伍来做。矿业发达国家虽然没有组建铀矿勘查的专业队伍,但制定了非常高的放射性环境监管标准,普通勘查队伍很难达到要求。因此,在国外,铀矿勘查仅集中在少数有实力和经验的勘查公司中。

  “有了高的标准,政府就可以依靠市场之手管好市场。”李子颖说。

  简政放权期待配套改革跟进

  “简政放权是对权力进行优化配置,流程再造,为市场主体松绑减负。归根结底是加强科学、高效的管理,不是简单的一放了之。”民盟青海省委副主委程苏说,如果相关部门的改革不能配套,就给改革造成了梗阻。

  以涉矿法律法规为例,进入21世纪以来,国土资源部针对市场经济越来越活跃的现实,启动了矿产资源法修改的论证、调研等工作,但一直未能列入国家立法程序,致使在简政放权的新形势下,矿产资源管理面临了更大考验。

  在不少代表委员看来,简政放权尤其是审批权下放之后,加强对市场主体的监管、建立社会信用系统是当务之急。如何在矿产资源管理领域加强对市场主体的监管、建立完善的信用体系,也是亟待解决的问题。

  说起简政放权,全国政协委员、湖北能源集团股份有限公司董事长肖宏江说,创新服务方式,不仅提高了政府的办事效率,也激发了企业的活力。在简政放权后,国土资源部早在去年初就采取措施加大了一站式服务工作力度。据统计,2014年1月后,原保留的40项行政审批事项中,应当纳入政务大厅受理范围的有12项,已实行统一受理的有8项,比例达67%。